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Relat=F3rio do=20 Ministro Relator

Trata-se de Representa=E7=E3o da Secretaria de Material, = Patrim=F4nio e=20 Comunica=E7=E3o Administrativa do TCU- SEMAT, contestando = orienta=E7=E3o da=20 Secretaria de Controle Interno do TCU - SECOI, Secoi Comunica n=BA = 6/2005,=20 no sentido de que =93a efic=E1cia dos atos de dispensa ou = inexigibilidade de=20 licita=E7=E3o a que se refere o art. 26 da Lei n=BA 8.666/93 (art. = 24, incisos=20 III a XXIV e art. 25 da Lei n. 8.666/93), independentemente do = valor do=20 objeto, est=E1 condicionada a sua publica=E7=E3o na Imprensa = oficial=94.

2. Passo a transcrever o inteiro teor da Representa=E7=E3o da = Semat, bem=20 como a manifesta=E7=E3o da Consultoria Jur=EDdica do Tribunal, = para melhor=20 visualizar o questionamento suscitado.

A presente representa=E7=E3o tem como objetivo questionar o = entendimento=20 firmado pela SECOI no =93Comunica SECOI n=BA 6 /2005=94, publicado = na p=E1gina=20 daquela Secretaria na intranet, para fins de avalia=E7=E3o inicial = por parte=20 da Comiss=E3o de Coordena=E7=E3o Geral - CCG e posterior = encaminhamento ao=20 Ministro-Relator das Contas desta Corte.

2. De acordo com o referido documento, =E9 obrigat=F3ria, = independentemente=20 do valor do objeto (e este =E9 o cerne da quest=E3o), a = publica=E7=E3o dos atos de=20 dispensa e inexigibilidade de licita=E7=E3o, consoante previsto no = art. 26 da=20 Lei n=BA 8.666/93. Fundamenta esse procedimento nos arts. 26 e 61 = da lei j=E1=20 mencionada e na Decis=E3o n=BA 234/1998-Plen=E1rio.

3. Data m=E1xima v=EAnia, discordamos da orienta=E7=E3o supra, = pois, como=20 procuraremos demonstrar a seguir, a mesma n=E3o atende aos = princ=EDpios da=20 efici=EAncia, da razoabilidade, da proporcionalidade, da = economicidade, e,=20 por isso mesmo, n=E3o encontra amparo legal na Norma nem na = Decis=E3o=20 mencionadas.

4. Inicialmente, destacamos que a Decis=E3o n=BA = 234/98-Plen=E1rio n=E3o prev=EA=20 como obrigat=F3ria a publica=E7=E3o dos atos mencionados, = independentemente do=20 valor da aquisi=E7=E3o. Transcreva-se, por oportuno, a aludida = decis=E3o:

=93Decis=E3o

O Tribunal Pleno, diante das raz=F5es expostas pelo Relator, = com fulcro=20 nos arts. 71, VI, da Constitui=E7=E3o Federal, e 43, da Lei n=BA = 8.443/92 c/c=20 art. 194, =A7 1=BA, do Regimento Interno, DECIDE:

(...)

determinar =E0 Secretaria Estadual de Sa=FAde do Paran=E1 = que:

ratifique e publique na imprensa oficial os respectivos atos de = dispensa, bem como das situa=E7=F5es de inexigibilidade de = licita=E7=F5es,=20 conforme disp=F5e o art. 26 da Lei n=BA 8.666/93;

............=94

5. Ciente de que o Relat=F3rio e o Voto s=E3o partes = integrantes da=20 delibera=E7=E3o, procedemos a um exame detido dos mesmos e = novamente n=E3o=20 encontramos nenhuma refer=EAncia a respeito da necessidade de = publica=E7=E3o de=20 todo processo de inexigibilidade e dos demais casos previstos no = art. 26=20 da Lei n=BA 8.666/93, independentemente do valor do objeto a ser=20 adquirido.

6. Inclus=E3o, portanto, pela SECOI, da express=E3o = independentemente do=20 valor do objeto constitui mera interpreta=E7=E3o da Decis=E3o, a = qual, como=20 veremos, vai de encontro aos princ=EDpios j=E1 mencionados, se = dissociando,=20 desse modo, de crit=E9rios hermen=EAuticos essenciais na = consolida=E7=E3o de um=20 direito justo e que atenda ao interesse p=FAblico.

7. A respeito da quest=E3o, destaco inicialmente que n=E3o = s=E3o poucos os=20 casos de inexigibilidades de licita=E7=E3o com valores abaixo de = R$ 8.000,00.=20 Casos existem, a exemplo da assinatura de peri=F3dicos, como a = revista=20 =93Falando de Qualidade=94, cujo valor foi de R$ 117,60. Citamos, = ademais, o=20 pagamento de contas de =E1gua, de luz pelas Secretarias nos = Estados e at=E9=20 mesmo IPVAs e Seguros obrigat=F3rios O procedimento sugerido no = =93Comunica=20 SECOI N=BA 6=94, al=E9m de mais complexo do que o exigido pela Lei = n=BA 8.666/93,=20 implica em custos de publica=E7=E3o que poder=E3o ser at=E9 mesmo = superiores ao=20 valor da despesa.

8. Feita esta breve considera=E7=E3o f=E1tica, compreendemos = que a=20 interpreta=E7=E3o literal do art. 26 da Lei n=BA 8.666/93 dada = pela SECOI n=E3o=20 encontra amparo nos princ=EDpios da efici=EAncia, da = economicidade, uma vez=20 que confere =E0s compras de pequena monta custos desnecess=E1rios, = seja com a=20 publica=E7=E3o, seja com a ado=E7=E3o de procedimentos mais = complexos, com o=20 envolvimento da alta c=FApula da administra=E7=E3o. Pelas mesmas = raz=F5es, n=E3o=20 vislumbramos amparo ao entendimento defendido pela SECOI nos = princ=EDpios da=20 proporcionalidade e da razoabilidade. Como admitir razoabilidade = ou mesmo=20 proporcionalidade em procedimento cuja publica=E7=E3o e demais = atos=20 administrativos praticados ficam acima do valor da despesa?

9. Tamb=E9m n=E3o demonstra a SECOI raz=F5es de ordem pr=E1tica = que justifiquem=20 a ado=E7=E3o desses procedimentos. N=E3o vislumbramos, ainda, = interesse p=FAblico,=20 elemento essencial para a pr=E1tica de qualquer ato = administrativo, em se=20 adotar o procedimento sugerido.

10. Por isso mesmo, podemos afirmar que o procedimento sugerido = pela=20 SECOI, fundamentado exclusivamente em interpreta=E7=E3o literal do = art. 26 da=20 Lei n=BA 8.666/93, n=E3o encontra amparo no ordenamento jur=EDdico = brasileiro. A=20 respeito de processos de interpreta=E7=E3o, cumpre trazer =E0 = cola=E7=E3o excertos=20 dos ensinamentos de Carlos Maximiliano (in Hermen=EAutica e = Aplica=E7=E3o do=20 Direito, 18=AA ed., Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999, pp. = 106/130), em=20 especial aquele a respeito da necessidade de se interpretar uma = norma,=20 observando-se todo um processo l=F3gico-sistem=E1tico em que os = fatos e as=20 pr=F3prias normas est=E3o inseridos, isto =E9, levando-se em = considera=E7=E3o os=20 valores fundamentais da ordem jur=EDdica, as circunst=E2ncias do = caso=20 concreto, os objetivos almejados pelo dispositivo legal em = quest=E3o, e n=E3o=20 apenas a acep=E7=E3o literal destas:

=93112. Tradicionalmente, al=E9m de dividir a = interpreta=E7=E3o, quanto =E0 sua=20 origem, em aut=EAntica e doutrinal, tamb=E9m a decompunham, = conforme os=20 elementos de que se servia, em gramatical e l=F3gica. Hoje n=E3o = mais se=20 aceitam semelhantes denomina=E7=F5es impr=F3prias. A = interpreta=E7=E3o =E9 uma s=F3; n=E3o=20 se fraciona: exercita-se por v=E1rios processos, no parecer de = uns;=20 aproveita-se de elementos diversos, na opini=E3o de outros: o = gramatical, ou=20 melhor, filol=F3gico; e o l=F3gico, subdivido este por sua vez, em = l=F3gico=20 propriamente dito, e social, ou sociol=F3gico.

A diferen=E7a entre os dois principais elementos, ou processos, = consiste=20 em que um s=F3 se preocupa com a letra do dispositivo; o outro, = com o=20 esp=EDrito da norma em apre=E7o.

....

118. S=E3o as palavras s=EDmbolos apenas. Agrupadas, enfeixam, = em reduzida=20 s=EDntese, um processo complexo de pensamentos. Cabe ao aplicador = do direito=20 desdobrar as id=E9ias consubstanciadas no bloco, o que efetua = conforme a sua=20 experi=EAncia, desviado muitas vezes por aspira=E7=F5es, = prefer=EAncias e=20 preconceitos pessoais, ou de comunidade, ou pela ignor=E2ncia, = quer das=20 diferen=E7as de acep=E7=F5es decorrentes do lapso de tempo, quer = das altera=E7=F5es=20 verificadas no meio ambiente.

...

120. Nada de exclusivo apego aos voc=E1bulos. O dever do juiz = n=E3o =E9=20 aplicar os par=E1grafos isolados, e, sim, os princ=EDpios = jur=EDdicos em boa=20 hora cristalizados em normas positivas. Grifamos

O =FAltimo golpe na prefer=EAncia pela exegese verbal foi = vibrado com a=20 vit=F3ria do m=E9todo sociol=F3gico, incompat=EDvel com o apego = servil =E0 letra dos=20 dispositivos, que =E9 verdadeiro processo de =91ossifica=E7=E3o do = Direito=92; pois=20 impede o trabalho criador por parte da jurisprud=EAncia, cujo = papel, bem=20 compreendido, leva a melhorar sensivelmente a lei. =91A = jurisprud=EAncia =E9 um=20 perp=E9tuo coment=E1rio, que se afasta dos textos ainda mais, = porque =E9, apesar=20 seu, atra=EDda pela vida=92.

....

123. O processo gramatical, sobre ser o menos compat=EDvel com = o=20 progresso, =E9 o mais antigo (=FAnico outrora). =91O apego =E0s = palavras =E9 um=20 desses fen=F4menos que, no Direito como em tudo o mais, = caracterizam a falta=20 de maturidade do desenvolvimento intelectual.

....

130 Consiste o Processo sistem=E1tico em comparar o dispositivo = sujeito a=20 exegese, com outros do mesmo reposit=F3rio ou de leis diversas, = mas=20 referentes ao mesmo objeto.

Por umas normas se conhece o esp=EDrito das outras. Procura-se = conciliar=20 as palavras antecedentes com as conseq=FCentes, e do exame das = regras em=20 conjunto deduzir o sentido de cada uma.

Em toda ci=EAncia, o resultado do exame de um s=F3 fen=F4meno = adquire=20 presun=E7=E3o de certeza quando confirmado, contrasteado pelo = estudo de=20 outros, pelo menos dos casos pr=F3ximos, conexos; =E0 analise = sucede a=20 s=EDntese; do complexo de verdades particulares, descobertas, = demonstradas,=20 chega-se at=E9 a verdade geral.=94

11. Questiona-se: qual o interesse em divulgar a aquisi=E7=E3o = de compras=20 de R$ 100,00, R$ 200,00, R$ 8.000,00, se, para compras, por = exemplo de at=E9=20 R$ 80.000,00, como no caso de convites, a pr=F3pria Lei admite = procedimento=20 simplificado em que o princ=EDpio da publicidade e da legalidade = estrita =E9=20 mitigado com os princ=EDpios da efici=EAncia, da economicidade, da = razoabilidade, da proporcionalidade? Qual o interesse da lei em = envolver a=20 alta c=FApula da administra=E7=E3o nesse tipo de procedimento, = cuja=20 materialidade e riscos ao Er=E1rio s=E3o extremamente pequenos, em = que o=20 controle se mostra oneroso e, portanto, desnecess=E1rio?

12. =C9 certo que o Estatuto das Licita=E7=F5es contempla = impl=EDcita e=20 explicitamente alguns custos incomuns ao setor privado - =93custo = legal=94,=20 =93custo transpar=EAncia=94, =93custo do controle=94.

13. No entanto, o pr=F3prio Estatuto estabelece para cada = procedimento de=20 compra os seus custos, bem como a sua complexidade. N=E3o por = acaso, as=20 contrata=E7=F5es previstas no Estatuto das Licita=E7=F5es = observam, rigorosamente,=20 procedimentos mais ou menos complexos dependendo do valor da = aquisi=E7=E3o.=20 Ali=E1s, at=E9 mesmo aquisi=E7=F5es de grande vulto, hoje, com o = instituto do=20 preg=E3o e do registro de pre=E7os, foram significativamente=20 simplificados.

14. Em verdade, uma interpreta=E7=E3o do ordenamento jur=EDdico = que envolve a=20 mat=E9ria, em especial uma an=E1lise de forma sist=EAmica da Lei = n=BA 8.666/93,=20 nos conduz =E0 conclus=E3o de que toda e qualquer aquisi=E7=E3o = inferior a R$=20 8.000,00 deve ser enquadrada no art. 24, inciso II, por se tratar = de norma=20 espec=EDfica, que prevalece, portanto, sobre as demais normas de = car=E1ter=20 geral, no caso dos arts. 24, incisos III a XXIV e 25, e da mesma = Lei, que=20 regulamentam exclusivamente as compras superiores ao valor = mencionado.

15. Poder-se-=E1 argumentar que a interpreta=E7=E3o mencionada = confunde os=20 institutos da dispensa e da inexigibilidade. No entanto, ainda que = se=20 admita a efetiva possibilidade de enquadramento legal de uma = despesa=20 inferior a R$ 8.000,00 como inexigibilidade, fundamentada no art. = 25, da=20 Lei n=BA 8.666/93, para valores dessa magnitude n=E3o se aplica o = disposto no=20 art. 26 do Estatuto das Licita=E7=F5es.

Referido entendimento, coaduna-se com o esp=EDrito da Lei n=BA = 8.666/93, ao=20 determinar, de forma impl=EDcita, a realiza=E7=E3o de = procedimentos mais simples=20 para aquisi=E7=F5es de pequena monta e procedimentos mais = complexos para=20 aquisi=E7=F5es de grandes valores, como j=E1 explicitamos = anteriormente. N=E3o foi=20 por acaso que a Lei mencionada criou as diversas modalidades de = licita=E7=E3o=20 - concurso, leil=E3o, convite, tomada de pre=E7os e concorr=EAncia = -, bem como=20 as demais formas de aquisi=E7=E3o. Cite-se, ainda, as = licita=E7=F5es sob a=20 modalidade de preg=E3o, criada pela Lei n=BA 10.520/2002.

17. Encontra, amparo, ademais, o procedimento sugerido pela = SEMAT, no=20 art. 14 do Decreto-Lei n=BA 200/67, in verbis:

=93Art. 14. O trabalho administrativo ser=E1 racionalizado = mediante=20 simplifica=E7=E3o de processos e supress=E3o de controles que se = evidenciarem=20 como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior = ao=20 risco=94

18. Por oportuno, transcrevo a seguir, breves fragmentos dos=20 ensinamentos de Celso Ant=F4nio Bandeira de Mello (in Curso de = Direito=20 Administrativo, 19=AA ed., S=E3o Paulo: Malheiros Editores, 2005, = pp 97 e 99)=20 a respeito dos princ=EDpios da razoabilidade e da = proporcionalidade:

Princ=EDpio da Razoabilidade p. 97:

=93Enuncia-se com este princ=EDpio que a Administra=E7=E3o, ao = atuar no=20 exerc=EDcio de discri=E7=E3o, ter=E1 de obedecer a crit=E9rios = aceit=E1veis do ponto=20 de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas = equilibradas=20 e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da = compet=EAncia=20 exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que n=E3o = ser=E3o apenas=20 inconvenientes, mas tamb=E9m ileg=EDtimas - e, portanto, = jurisdicionalmente=20 invalid=E1veis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes = ou=20 praticadas com desconsidera=E7=E3o =E0s situa=E7=F5es e = circunst=E2ncias que seriam=20 atendidas por quem tivesse atributos normais de prud=EAncia, = sensatez e=20 disposi=E7=E3o de acatamento =E0s finalidades da lei atributiva da = discri=E7=E3o=20 manejada. Grifamos.

....

=C9 =F3bvio que uma provid=EAncia administrativa desarrazoada, = incapaz de=20 passar com sucesso pelo crivo da razoabilidade, n=E3o pode estar = conforme =E0=20 finalidade da lei. Donde, se padecer deste defeito, ser=E1, = necessariamente,=20 violadora do princ=EDpio da finalidade. Isto equivale a dizer que = ser=E1=20 ileg=EDtima, conforme visto, pois a finalidade integra a pr=F3pria = lei. Em=20 conseq=FC=EAncia, ser=E1 anul=E1vel pelo Poder Judici=E1rio, a = inst=E2ncias do=20 interessado.

.....

Uma provid=EAncia desarrazoada, consoante dito, n=E3o pode ser = havida como=20 comportada pela lei. Logo, =E9 ilegal: =E9 desbordante dos limites = nela=20 admitidos.=94

Princ=EDpio da Proporcionalidade p. 99

Este princ=EDpio enuncia a id=E9ia - singela, ali=E1s, = conquanto=20 freq=FCentemente desconsiderada - de que as compet=EAncias = administrativas s=F3=20 podem ser validamente exercidas na extens=E3o e intensidade = proporcionais ao=20 que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de = interesse=20 p=FAblico a que est=E3o atreladas. Segue-se que os atos cujos = conte=FAdos=20 ultrapassem o necess=E1rio para alcan=E7ar o objetivo que = justifica o uso da=20 compet=EAncia ficam maculados de ilegitimidade, porquanto = desbordam do=20 =E2mbito da compet=EAncia; ou seja, superar os limites que naquele = caso lhes=20 corresponderiam. Grifamos.

Sobremodo quando a administra=E7=E3o restringe situa=E7=E3o = jur=EDdica dos=20 administrados al=E9m do que caberia, por imprimir =E0s medidas = tomadas uma=20 intensidade ou extens=E3o sup=E9rfluas, prescindendas, ressalta a = ilegalidade=20 de sua conduta. =C9 que ningu=E9m deve estar obrigado a suportar = constri=E7=F5es=20 em sua liberdade ou propriedade que n=E3o sejam indispens=E1veis = =E0 satisfa=E7=E3o=20 do interesse p=FAblico.

Logo, o plus, o excesso acaso existente, n=E3o milita em = benef=EDcio de=20 ningu=E9m. Representa, portanto, apenas um agravo in=FAtil aos = direitos de=20 cada qual. Percebe-se, ent=E3o, que as medidas desproporcionais ao = resultado=20 legitimamente alvej=E1vel s=E3o, desde logo, condutas il=F3gicas,=20 incongruentes.=94

19. Por todo o exposto, conclu=EDmos, data m=E1xima v=EAnia da = compreens=E3o da=20 SECOI, que carece de amparo legal o entendimento firmado no = =93Comunica=20 SECOI n=BA 6=94, em especial quando acrescenta =E0 Decis=E3o n=BA = 234/1998-Plen=E1rio,=20 a poss=EDvel exist=EAncia da express=E3o =93independentemente do = valor do=20 objeto=94.

Desse modo, submetemos a quest=E3o a aprecia=E7=E3o do Sr. = Secret=E1rio-Geral=20 de Administra=E7=E3o propondo que a submeta a aprecia=E7=E3o da = CCG e=20 posteriormente ao Ministro-Relator das contas do TCU.=94

3. A seguir reproduzo o parecer da Consultoria Jur=EDdica - = Conjur:

Trata-se de Representa=E7=E3o n. 06/2005-Semat (fls. 01/05), da = Secretaria=20 de Material, Patrim=F4nio e Comunica=E7=E3o Administrativa, = contendo=20 questionamento quanto =E0 legalidade do Secoi Comunica n. 06/2005 = (fl. 05,=20 item 20), que orienta pela ratifica=E7=E3o e publica=E7=E3o dos = atos de dispensa e=20 inexigibilidade de licita=E7=E3o referidos no art. 26 da Lei n.=20 8.666/1993.

Os autos foram encaminhados pelo Exm=BA Ministro Presidente = desta Corte=20 de Contas (fl. 08) a esta Consultoria Jur=EDdica para = manifesta=E7=E3o, nos=20 termos do art. 69, inciso IV, da Resolu=E7=E3o TCU n. = 140/2000.

Da Representa=E7=E3o

A Semat apresenta, em s=EDntese, os seguintes argumentos:

A orienta=E7=E3o da Secoi quanto =E0 aplica=E7=E3o do art. 26 = da Lei n.=20 8.666/1993 para os casos de dispensa e inexigibilidade referidos = nos=20 incisos III e seguintes do art. 24 e no art. 25 da citada Lei,=20 independentemente do valor do objeto, n=E3o atende aos = princ=EDpios da=20 efici=EAncia, da razoabilidade, da proporcionalidade e da = economicidade;

A Decis=E3o n. 234/1998-Plen=E1rio =93n=E3o prev=EA como = obrigat=F3ria a publica=E7=E3o=20 dos atos mencionados, independentemente do valor da = aquisi=E7=E3o=94;

A publica=E7=E3o e demais atos administrativos em algumas = situa=E7=F5es=20 ultrapassam o valor da despesa, pois, =93n=E3o s=E3o poucos os = casos de=20 inexigibilidades de licita=E7=E3o com valores abaixo de R$ = 8.000,00=94;

Em uma interpreta=E7=E3o sist=EAmica da Lei de Licita=E7=E3o e = Contratos,=20 conclui-se que =93toda e qualquer aquisi=E7=E3o inferior a R$ = 8.000,00 deve ser=20 enquadrada no art. 24, inciso II, por se tratar de norma = espec=EDfica que=20 prevalece, portanto, sobre as demais normas de car=E1ter geral, no = caso dos=20 arts. 24, incisos III a XXIV e 25, da mesma Lei, que regulamentam=20 exclusivamente as compras superiores ao valor mencionado=94.

A Semat conclui para solicitar:

n=E3o sejam aplicadas =93as disposi=E7=F5es contidas no art. 26 = da Lei n.=20 8.666/1993 para as despesas realizadas com fundamento nos art. 24, = inciso=20 III a XXIV, e 25 da mesma Lei, quando n=E3o ultrapassarem os = limites fixados=20 nos incisos I e II do art. 24, da referida Lei (...)=94; e

=93todas as despesas realizadas at=E9 o limite de que tratam os = incisos I e=20 II do art. 24 da Lei n. 8.666/1993, sejam fundamentadas nestes=20 dispositivos, ainda que poss=EDvel o enquadramento das mesmas nos = incisos=20 III a XXIV, do art. 24, e art. 25 da mesma Lei.=94

A Comiss=E3o de Coordena=E7=E3o Geral, por meio da = manifesta=E7=E3o CCG n.=20 03/2005 (fl. 06), emitiu parecer =93concordando com as = exposi=E7=F5es contidas=20 na aludida representa=E7=E3o=94, e =93deliberou por submeter a = quest=E3o ao=20 Excelent=EDssimo Senhor Ministro-Relator das contas do TCU para = aprecia=E7=E3o e=20 deslinde.=94 Desta feita, os autos foram encaminhados =E0 I. = Presid=EAncia,=20 conforme despacho do Secret=E1rio-Geral de Administra=E7=E3o (fl. = 07).

Do Secoi Comunica n. 06/2005

A Secretaria de Controle Interno exarou a seguinte = orienta=E7=E3o:

=93A efic=E1cia dos atos de dispensa ou inexigibilidade de = licita=E7=E3o a que=20 se refere o art. 26 da Lei n=BA 8.666/93 (art. 24, incisos III a = XXIV e art.=20 25 da Lei n. 8.666/93), independentemente do valor do objeto, = est=E1=20 condicionada a sua publica=E7=E3o na imprensa oficial. O prazo = para publicar =E9=20 de 5 (cinco) dias a contar de sua ratifica=E7=E3o pela autoridade=20 superior.=94

Esta orienta=E7=E3o expedida por meio do Secoi Comunica n. = 06/2005 est=E1=20 fundamentada nos arts. 26 e 61 da Lei n. 8.666/1993 e na Decis=E3o = n.=20 234/1994-Plen=E1rio. No tocante =E0 Decis=E3o ressalte-se n=E3o = haver, de fato,=20 qualquer refer=EAncia ao valor do objeto, tal qual o mencionado = art. 26.

No =E2mbito desta Corte de Contas constata-se que o = entendimento exarado=20 na Decis=E3o n. 234/1994-Plen=E1rio foi seguidamente corroborado = nos in=FAmeros=20 momentos em que o Tribunal teve a oportunidade de julgar a = mat=E9ria.=20 Somente a t=EDtulo de ilustra=E7=E3o, cite-se os casos mais = recentes: Ac=F3rd=E3os=20 nos 615/2005-Plen=E1rio, 1659-2005-Plen=E1rio, = 1895/2005-Plen=E1rio,=20 2180/2005-1=AA C=E2mara. Desse modo, depreende-se que o TCU = manteve a posi=E7=E3o=20 firmada na Decis=E3o n. 234/1998-Plen=E1rio, n=E3o tendo sido = observado, em seus=20 julgados, condicionamento quanto =E0 aplica=E7=E3o do referido = dispositivo legal=20 em rela=E7=E3o ao valor da contrata=E7=E3o.

Do m=E9rito

A Representa=E7=E3o em exame, invoca os princ=EDpios da = efici=EAncia, da=20 razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade para = interpretar o=20 texto legal com a inten=E7=E3o de criar hip=F3teses nas quais = n=E3o seria=20 necess=E1ria a publica=E7=E3o do ato de dispensa ou = inexigibilidade.

Sem d=FAvida que esta publica=E7=E3o representa disp=EAndios = financeiros, de=20 tempo e de pessoal para o andamento do processo, por vezes = superiores aos=20 valores do objeto a ser adquirido.

Contudo, n=E3o cabe ao int=E9rprete criar hip=F3teses com base = numa=20 =93interpreta=E7=E3o sist=EAmica=94 sem amparo legal, = principalmente quando se=20 constata que h=E1 lei espec=EDfica sobre a mat=E9ria, a qual j=E1 = estabeleceu em=20 rol exaustivo as exce=E7=F5es e qual o tratamento a ser-lhes = dispensado, como=20 se demonstrar=E1 a seguir.

O princ=EDpio da efici=EAncia, conforme leciona Jos=E9 Afonso = da Silva,=20 =93introduzido agora no art. 37 da Constitui=E7=E3o pela EC-19/98, = orienta a=20 atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores = resultados=20 com os meios escassos de que se disp=F5e a menor custo. (...) = Logo, o=20 princ=EDpio da efici=EAncia administrativa consiste na = organiza=E7=E3o racional=20 dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a = presta=E7=E3o=20 de servi=E7os p=FAblicos de qualidade com razo=E1vel rapidez, = consoante previs=E3o=20 do inciso LXXVIII do art. 5=BA (EC-45/2004) e em condi=E7=F5es = econ=F4micas de=20 igualdade dos consumidores.=94 (1)

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(1) Curso de Direito Constitucional Positivo, 24=AA ed., pp. = 671 e=20 672.

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O administrativista Celso Ant=F4nio Bandeira de Mello escreve: = =93Contudo,=20 [o princ=EDpio da efici=EAncia] =E9 juridicamente t=E3o fluido e = de t=E3o dif=EDcil=20 controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno = agregado ao=20 art. 37 ou o extravasamento de uma aspira=E7=E3o dos que buliram = no texto. De=20 tal sorte, o fato =E9 que tal princ=EDpio n=E3o pode ser concebido = (entre n=F3s=20 nunca =E9 demais fazer ressalvas =F3bvias) sen=E3o na intimidade = do princ=EDpio da=20 legalidade, pois jamais uma suposta busca de efici=EAncia = justificaria=20 posterga=E7=E3o daquele que =E9 o dever administrativo por = excel=EAncia.=94 (2)

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(2) Curso de Direito Administrativo, 19=AA ed., pp. 109 e = 110.

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Bandeira de Mello ensina ainda que =93descende tamb=E9m do = princ=EDpio da=20 legalidade o princ=EDpio da razoabilidade. Com efeito, nos casos = em que a=20 Administra=E7=E3o disp=F5e de certa liberdade para eleger o = comportamento=20 cab=EDvel diante do caso concreto, isto =E9, quando lhe cabe = exercitar certa=20 discri=E7=E3o administrativa, evidentemente tal liberdade n=E3o = lhe foi=20 concedida pela lei para agir desarrazoadamente (...). Procede, = ainda, do=20 princ=EDpio da legalidade o princ=EDpio da proporcionalidade do = ato =E0 situa=E7=E3o=20 que demandou sua expedi=E7=E3o. Deveras, a lei outorga = compet=EAncias em vista=20 de certo fim. (...) Assim, a provid=EAncia administrativa mais = extensa ou=20 mais intensa do que o requerido para atingir o interesse p=FAblico = insculpido na regra aplicanda =E9 inv=E1lida, por consistir em um=20 transbordamento da finalidade legal.=94(3)

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(3) Ob. cit., pp. 67 e 68.

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Em outro trecho sobre o princ=EDpio da razoabilidade, o citado = autor=20 informa: =93Com efeito, o fato de a lei conferir ao administrador = certa=20 liberdade (margem de discri=E7=E3o) significa que lhe deferiu o = encargo de=20 adotar, ante a diversidade de situa=E7=F5es a serem enfrentadas, a = provid=EAncia=20 mais adequada a cada qual delas. N=E3o significa, como =E9 = evidente, que lhe=20 haja outorgado o poder de agir ao sabor exclusivo de seu l=EDbito, = de seus=20 humores, paix=F5es pessoais, excentricidades ou crit=E9rios = personal=EDssimos, e=20 muito menos significa que liberou a Administra=E7=E3o para = manipular a regra=20 de Direito de maneira a sacar dela efeitos n=E3o pretendidos nem = assumidos=20 pela lei aplicanda.=94(4)

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(4) Ob. cit., p. 97.

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Em rela=E7=E3o ao princ=EDpio da economicidade, trata-se de uma = an=E1lise da=20 correla=E7=E3o entre o custo e benef=EDcio de contrata=E7=E3o, no = intuito de se=20 obter, a partir do menor disp=EAndio, o melhor resultado. Num = eventual=20 confronto entre esta diretriz e o princ=EDpio da legalidade, em = regra,=20 prevalece o =FAltimo. Neste sentido, cl=E1ssica a li=E7=E3o de = Hely Lopes Meireles=20 segundo a qual =93na Administra=E7=E3o P=FAblica n=E3o h=E1 = liberdade nem vontade=20 pessoal. Enquanto na administra=E7=E3o particular =E9 l=EDcito = fazer tudo que a=20 lei n=E3o pro=EDbe, na Administra=E7=E3o P=FAblica s=F3 =E9 = permitido fazer o que a lei=20 autoriza. A lei para o particular significa =91pode fazer = assim=92; para o=20 administrador p=FAblico significa =91deve fazer = assim=92.=94(5)

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(5) Direito Administrativo Brasileiro, 30=AA ed., p.88.

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Uma leitura da Lei de Licita=E7=F5es e Contratos permite = observar que o=20 tratamento a ser dado =E0s contrata=E7=F5es do Poder P=FAblico = deve obedecer a um=20 procedimento licitat=F3rio. Como exce=E7=E3o, em algumas = situa=E7=F5es previstas na=20 pr=F3pria Lei, de forma exaustiva, frise-se novamente, h=E1 a = possibilidade de=20 ser afastado tal procedimento:

=93Art. 17. (...)

=A7 2o A Administra=E7=E3o tamb=E9m poder=E1 conceder t=EDtulo = de propriedade ou de=20 direito real de uso de im=F3veis, dispensada licita=E7=E3o, quando = o uso=20 destinar-se:

I - a outro =F3rg=E3o ou entidade da Administra=E7=E3o = P=FAblica, qualquer que=20 seja a localiza=E7=E3o do im=F3vel;

II - a pessoa f=EDsica que, nos termos de lei, regulamento ou = ato=20 normativo do =F3rg=E3o competente, haja implementado os requisitos = m=EDnimos de=20 cultura e moradia sobre =E1rea rural situada na regi=E3o da = Amaz=F4nia Legal,=20 definida no art. 2o da Lei no 5.173, de 27 de outubro de 1966, = superior =E0=20 legalmente pass=EDvel de legitima=E7=E3o de posse referida na = al=EDnea g do inciso=20 I do caput deste artigo, atendidos os limites de =E1rea definidos = por ato=20 normativo do Poder Executivo.

(...)

=A7 4o A doa=E7=E3o com encargo ser=E1 licitada e de seu = instrumento constar=E3o,=20 obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e = cl=E1usula de=20 revers=E3o, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a = licita=E7=E3o no=20 caso de interesse p=FAblico devidamente justificado;

(...)

Art. 24. =C9 dispens=E1vel a licita=E7=E3o:

I - para obras e servi=E7os de engenharia de valor at=E9 10% = (dez por=20 cento) do limite previsto na al=EDnea "a", do inciso I do artigo = anterior,=20 desde que n=E3o se refiram a parcelas de uma mesma obra ou = servi=E7o ou ainda=20 para obras e servi=E7os da mesma natureza e no mesmo local que = possam ser=20 realizadas conjunta e concomitantemente;

II - para outros servi=E7os e compras de valor at=E9 10% (dez = por cento) do=20 limite previsto na al=EDnea "a", do inciso II do artigo anterior e = para=20 aliena=E7=F5es, nos casos previstos nesta Lei, desde que n=E3o se = refiram a=20 parcelas de um mesmo servi=E7o, compra ou aliena=E7=E3o de maior = vulto que possa=20 ser realizada de uma s=F3 vez;

III - nos casos de guerra ou grave perturba=E7=E3o da = ordem;

IV - nos casos de emerg=EAncia ou de calamidade p=FAblica, = quando=20 caracterizada urg=EAncia de atendimento de situa=E7=E3o que possa = ocasionar=20 preju=EDzo ou comprometer a seguran=E7a de pessoas, obras, = servi=E7os,=20 equipamentos e outros bens, p=FAblicos ou particulares, e somente = para os=20 bens necess=E1rios ao atendimento da situa=E7=E3o emergencial ou = calamitosa e=20 para as parcelas de obras e servi=E7os que possam ser conclu=EDdas = no prazo=20 m=E1ximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e = ininterruptos,=20 contados da ocorr=EAncia da emerg=EAncia ou calamidade, vedada a = prorroga=E7=E3o=20 dos respectivos contratos;

V - quando n=E3o acudirem interessados =E0 licita=E7=E3o = anterior e esta,=20 justificadamente, n=E3o puder ser repetida sem preju=EDzo para a=20 Administra=E7=E3o, mantidas, neste caso, todas as condi=E7=F5es=20 preestabelecidas;

VI - quando a Uni=E3o tiver que intervir no dom=EDnio = econ=F4mico para=20 regular pre=E7os ou normalizar o abastecimento;

VII - quando as propostas apresentadas consignarem pre=E7os=20 manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional, ou = forem=20 incompat=EDveis com os fixados pelos =F3rg=E3os oficiais = competentes, casos em=20 que, observado o par=E1grafo =FAnico do art. 48 desta Lei e, = persistindo a=20 situa=E7=E3o, ser=E1 admitida a adjudica=E7=E3o direta dos bens ou = servi=E7os, por=20 valor n=E3o superior ao constante do registro de pre=E7os, ou dos=20 servi=E7os;

VIII - para a aquisi=E7=E3o, por pessoa jur=EDdica de direito = p=FAblico=20 interno, de bens produzidos ou servi=E7os prestados por =F3rg=E3o = ou entidade=20 que integre a Administra=E7=E3o P=FAblica e que tenha sido criado = para esse fim=20 espec=EDfico em data anterior =E0 vig=EAncia desta Lei, desde que = o pre=E7o=20 contratado seja compat=EDvel com o praticado no mercado;

IX - quando houver possibilidade de comprometimento da = seguran=E7a=20 nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da = Rep=FAblica,=20 ouvido o Conselho de Defesa Nacional;

X - para a compra ou loca=E7=E3o de im=F3vel destinado ao = atendimento das=20 finalidades prec=EDpuas da administra=E7=E3o, cujas necessidades = de instala=E7=E3o e=20 localiza=E7=E3o condicionem a sua escolha, desde que o pre=E7o = seja compat=EDvel=20 com o valor de mercado, segundo avalia=E7=E3o pr=E9via;

XI - na contrata=E7=E3o de remanescente de obra, servi=E7o ou = fornecimento,=20 em conseq=FC=EAncia de rescis=E3o contratual, desde que atendida a = ordem de=20 classifica=E7=E3o da licita=E7=E3o anterior e aceitas as mesmas = condi=E7=F5es=20 oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao pre=E7o, = devidamente=20 corrigido;

XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, p=E3o e outros = g=EAneros=20 perec=EDveis, no tempo necess=E1rio para a realiza=E7=E3o dos = processos=20 licitat=F3rios correspondentes, realizadas diretamente com base no = pre=E7o do=20 dia;

XIII - na contrata=E7=E3o de institui=E7=E3o brasileira = incumbida regimental ou=20 estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento=20 institucional, ou de institui=E7=E3o dedicada =E0 recupera=E7=E3o = social do preso,=20 desde que a contratada detenha inquestion=E1vel reputa=E7=E3o = =E9tico-profissional=20 e n=E3o tenha fins lucrativos;

XIV - para a aquisi=E7=E3o de bens ou servi=E7os nos termos de = acordo=20 internacional espec=EDfico aprovado pelo Congresso Nacional, = quando as=20 condi=E7=F5es ofertadas forem manifestamente vantajosas para o = Poder=20 P=FAblico;

XV - para a aquisi=E7=E3o ou restaura=E7=E3o de obras de arte e = objetos=20 hist=F3ricos, de autenticidade certificada, desde que = compat=EDveis ou=20 inerentes =E0s finalidades do =F3rg=E3o ou entidade.

XVI - para a impress=E3o dos di=E1rios oficiais, de = formul=E1rios=20 padronizados de uso da administra=E7=E3o, e de edi=E7=F5es = t=E9cnicas oficiais, bem=20 como para presta=E7=E3o de servi=E7os de inform=E1tica a pessoa = jur=EDdica de=20 direito p=FAblico interno, por =F3rg=E3os ou entidades que = integrem a=20 Administra=E7=E3o P=FAblica, criados para esse fim = espec=EDfico;

XVII - para a aquisi=E7=E3o de componentes ou pe=E7as de origem = nacional ou=20 estrangeira, necess=E1rios =E0 manuten=E7=E3o de equipamentos = durante o per=EDodo de=20 garantia t=E9cnica, junto ao fornecedor original desses = equipamentos, quando=20 tal condi=E7=E3o de exclusividade for indispens=E1vel para a = vig=EAncia da=20 garantia;

XVIII - nas compras ou contrata=E7=F5es de servi=E7os para o = abastecimento de=20 navios, embarca=E7=F5es, unidades a=E9reas ou tropas e seus meios = de=20 deslocamento quando em estada eventual de curta dura=E7=E3o em = portos,=20 aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de=20 movimenta=E7=E3o operacional ou de adestramento, quando a = exiguidade dos=20 prazos legais puder comprometer a normalidade e os prop=F3sitos = das=20 opera=E7=F5es e desde que seu valor n=E3o exceda ao limite = previsto na al=EDnea=20 "a" do inciso II do art. 23 desta Lei:

XIX - para as compras de material de uso pelas For=E7as = Armadas, com=20 exce=E7=E3o de materiais de uso pessoal e administrativo, quando = houver=20 necessidade de manter a padroniza=E7=E3o requerida pela estrutura = de apoio=20 log=EDstico dos meios navais, a=E9reos e terrestres, mediante = parecer de=20 comiss=E3o institu=EDda por decreto;

XX - na contrata=E7=E3o de associa=E7=E3o de portadores de = defici=EAncia f=EDsica,=20 sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por =F3rg=E3os ou = entidades da=20 Administra=E7=E3o P=FAblica, para a presta=E7=E3o de servi=E7os ou = fornecimento de=20 m=E3o-de-obra, desde que o pre=E7o contratado seja compat=EDvel = com o praticado=20 no mercado.

XXI - Para a aquisi=E7=E3o de bens destinados exclusivamente a = pesquisa=20 cient=EDfica e tecnol=F3gica com recursos concedidos pela CAPES, = FINEP, CNPq=20 ou outras institui=E7=F5es de fomento a pesquisa credenciadas pelo = CNPq para=20 esse fim espec=EDfico.

XXII - na contrata=E7=E3o de fornecimento ou suprimento de = energia el=E9trica=20 e g=E1s natural com concession=E1rio, permission=E1rio ou = autorizado, segundo as=20 normas da legisla=E7=E3o espec=EDfica;

XXIII - na contrata=E7=E3o realizada por empresa p=FAblica ou = sociedade de=20 economia mista com suas subsidi=E1rias e controladas, para a = aquisi=E7=E3o ou=20 aliena=E7=E3o de bens, presta=E7=E3o ou obten=E7=E3o de = servi=E7os, desde que o pre=E7o=20 contratado seja compat=EDvel com o praticado no mercado.

XXIV - para a celebra=E7=E3o de contratos de presta=E7=E3o de = servi=E7os com as=20 organiza=E7=F5es sociais, qualificadas no =E2mbito das respectivas = esferas de=20 governo, para atividades contempladas no contrato de gest=E3o.

XXV - na contrata=E7=E3o realizada por Institui=E7=E3o = Cient=EDfica e Tecnol=F3gica=20 - ICT ou por ag=EAncia de fomento para a transfer=EAncia de = tecnologia e para=20 o licenciamento de direito de uso ou de explora=E7=E3o de = cria=E7=E3o=20 protegida.

XXVI - na celebra=E7=E3o de contrato de programa com ente da = Federa=E7=E3o ou=20 com entidade de sua administra=E7=E3o indireta, para a = presta=E7=E3o de servi=E7os=20 p=FAblicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato = de=20 cons=F3rcio p=FAblico ou em conv=EAnio de coopera=E7=E3o.

XXVII - para o fornecimento de bens e servi=E7os, produzidos ou = prestados=20 no Pa=EDs, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade = tecnol=F3gica e=20 defesa nacional, mediante parecer de comiss=E3o especialmente = designada pela=20 autoridade m=E1xima do =F3rg=E3o.

Par=E1grafo =FAnico. Os percentuais referidos nos incisos I e = II do caput=20 deste artigo ser=E3o 20% (vinte por cento) para compras, obras e = servi=E7os=20 contratados por cons=F3rcios p=FAblicos, sociedade de economia = mista, empresa=20 p=FAblica e por autarquia ou funda=E7=E3o qualificadas, na forma = da lei, como=20 Ag=EAncias Executivas.

Art. 25. =C9 inexig=EDvel a licita=E7=E3o quando houver = inviabilidade de=20 competi=E7=E3o, em especial:

I - para aquisi=E7=E3o de materiais, equipamentos, ou g=EAneros = que s=F3 possam=20 ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial = exclusivo,=20 vedada a prefer=EAncia de marca, devendo a comprova=E7=E3o de = exclusividade ser=20 feita atrav=E9s de atestado fornecido pelo =F3rg=E3o de registro = do com=E9rcio do=20 local em que se realizaria a licita=E7=E3o ou a obra ou o = servi=E7o, pelo=20 Sindicato, Federa=E7=E3o ou Confedera=E7=E3o Patronal, ou, ainda, = pelas entidades=20 equivalentes;

II - para a contrata=E7=E3o de servi=E7os t=E9cnicos enumerados = no art. 13=20 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de = not=F3ria=20 especializa=E7=E3o, vedada a inexigibilidade para servi=E7os de = publicidade e=20 divulga=E7=E3o;

III - para contrata=E7=E3o de profissional de qualquer setor = art=EDstico,=20 diretamente ou atrav=E9s de empres=E1rio exclusivo, desde que = consagrado pela=20 cr=EDtica especializada ou pela opini=E3o p=FAblica.

=A7 1o Considera-se de not=F3ria especializa=E7=E3o o = profissional ou empresa=20 cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de = desempenho=20 anterior, estudos, experi=EAncias, publica=E7=F5es, = organiza=E7=E3o, aparelhamento,=20 equipe t=E9cnica, ou de outros requisitos relacionados com suas = atividades,=20 permita inferir que o seu trabalho =E9 essencial e = indiscutivelmente o mais=20 adequado =E0 plena satisfa=E7=E3o do objeto do contrato.

=A7 2o Na hip=F3tese deste artigo e em qualquer dos casos de = dispensa, se=20 comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano = causado =E0=20 Fazenda P=FAblica o fornecedor ou o prestador de servi=E7os e o = agente p=FAblico=20 respons=E1vel, sem preju=EDzo de outras san=E7=F5es legais = cab=EDveis.=94

Neste sentido, em seu art. 26 abaixo citado, a Lei n. = 8.666/1993=20 especifica as medidas a serem adotadas pela Administra=E7=E3o para = os casos=20 mencionados no pr=F3prio dispositivo:

=93Art. 26. As dispensas previstas nos =A7=A7 2o e 4o do art. = 17 e no inciso=20 III e seguintes do art. 24, as situa=E7=F5es de inexigibilidade = referidas no=20 art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto = no final=20 do par=E1grafo =FAnico do art. 8o desta Lei dever=E3o ser = comunicados, dentro de=20 3 (tr=EAs) dias, =E0 autoridade superior, para ratifica=E7=E3o e = publica=E7=E3o na=20 imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condi=E7=E3o = para a=20 efic=E1cia dos atos.

Par=E1grafo =FAnico. O processo de dispensa, de inexigibilidade = ou de=20 retardamento, previsto neste artigo, ser=E1 instru=EDdo, no que = couber, com os=20 seguintes elementos:

I - caracteriza=E7=E3o da situa=E7=E3o emergencial ou = calamitosa que justifique=20 a dispensa, quando for o caso;

II - raz=E3o da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do pre=E7o.

IV - documento de aprova=E7=E3o dos projetos de pesquisa aos = quais os bens=20 ser=E3o alocados.=94

Por oportuno, ressalte-se que, com base na reda=E7=E3o anterior = do art. 26=20 da Lei n. 8.666/1993, o Secoi Comunica n. 06/2005 e a = Representa=E7=E3o sub=20 examine fazem refer=EAncia somente aos incisos III ao XXIV do Art. = 24.=20 Contudo, com a edi=E7=E3o da Lei n. 11.107/2005, em 06 de abril de = 2005, a=20 reda=E7=E3o do art. 26 da Lei n. 8.666/1993 foi alterada para = contemplar o=20 =93inciso III e seguintes do art. 24=94 do citado diploma legal, = ou seja, do=20 inciso III ao XXVII.

De se notar, portanto, que para as despesas de pequeno valor, = nos=20 termos do art. 24, incisos I e II, a Lei n. 8.666/1993 j=E1 = definiu um=20 procedimento simplificado que, a partir de uma an=E1lise combinada = com o=20 art. 26 da citada Lei, excluiu a publica=E7=E3o do respectivo ato = de dispensa=20 de licita=E7=E3o. Contudo, em rela=E7=E3o aos demais incisos do = art. 24, bem como=20 as hip=F3teses de inexigibilidade do art. 25 e as que especifica = do art. 17,=20 for=E7oso reconhecer que a Lei determinou expressamente para tais = casos a=20 publica=E7=E3o do ato de dispensa e inexigibilidade sob pena de = inefic=E1cia do=20 ato administrativo. N=E3o se vislumbra, portanto, como estender = tal=20 tratamento =E0s exce=E7=F5es previstas nos incisos III e seguintes = do art. 24 e=20 do art. 25, quando a pr=F3pria Lei n=E3o o fez.

Em rela=E7=E3o ao art. 26 em tela, deduz-se que a vontade do = legislador=20 tenha sido no sentido de que ao serem criadas situa=E7=F5es nas = quais n=E3o haja=20 o procedimento licitat=F3rio, faz-se necess=E1rio n=E3o s=F3 uma = ratifica=E7=E3o pela=20 autoridade competente, como tamb=E9m a publicidade de tal ato=20 administrativo, de forma a garantir a transpar=EAncia na gest=E3o = da res=20 publica.

Conclui-se assim que (i) quando a Lei desejou dar tratamento=20 diferenciado a alguma situa=E7=E3o, assim o fez no pr=F3prio texto = legal; (ii)=20 n=E3o se vislumbra, portanto, ainda que a partir de uma = interpreta=E7=E3o=20 sist=EAmica, como criar novas hip=F3teses ao caput do art. 26 da = Lei de=20 Licita=E7=F5es e Contratos. N=E3o se trata, assim, de uma = interpreta=E7=E3o literal=20 da Lei de Licita=E7=E3o e Contratos; ao contr=E1rio, da leitura e = interpreta=E7=E3o=20 do texto legal, infere-se que j=E1 foram previamente definidas as = exce=E7=F5es e=20 qual o tratamento a ser-lhes aplicado. Logo, estabelecer limites = abaixo=20 dos quais se estende excepcional tratamento, seria criar nova = hip=F3tese,=20 n=E3o prevista em Lei, extrapolando o m=EDnimo legal ao qual o = poder=20 discricion=E1rio da Administra=E7=E3o P=FAblica est=E1 submetido, = conforme ensina=20 Hely Lopes Meireles:

=93Mas, embora n=E3o cuidando de todos os aspectos dos atos = relegados =E0=20 faculdade discricion=E1ria, o legislador subordina-os a um = m=EDnimo legal,=20 consistente na estrita observ=E2ncia, por parte de quem os vai = praticar, da=20 compet=EAncia, da forma, da finalidade, e dos princ=EDpios do = regime jur=EDdico=20 administrativo, deixando o mais =E0 livre escolha do agente=20 administrativo.=94(6)

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(6) Ob. cit., p. 120.

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Por essa raz=E3o, apesar de a orienta=E7=E3o da Secoi trazer a = frase=20 =93independentemente do valor do objeto=94 - a qual n=E3o se = encontra no texto=20 da Lei n. 8.666/1993, nem nas decis=F5es desta Corte -, a = express=E3o n=E3o=20 representa qualquer v=EDcio de legalidade, uma vez que ser=E1 = exig=EDvel a=20 ratifica=E7=E3o e a publica=E7=E3o do respectivo ato se autorizado = o enquadramento=20 em um dos dispositivos enumerados no art. 26 da Lei de = Licita=E7=F5es e=20 Contratos.

Por outro lado, a partir do pr=F3prio texto legal, e conforme = j=E1=20 mencionado na Representa=E7=E3o, nos casos em que se verifique a = possibilidade=20 de duplo enquadramento, o que ocorrer=E1 quando a situa=E7=E3o se = amoldar nas=20 hip=F3teses de dispensa ou inexigibilidade e a despesa n=E3o = ultrapassar os=20 limites contidos nos incisos I ou II do art. 24 da Lei de = Licita=E7=F5es e=20 Contratos, pode o administrador, desde que devidamente justificado = nos=20 autos, no =E2mbito do seu poder discricion=E1rio e em conformidade = com o=20 princ=EDpio da economicidade, adotar o fundamento legal que = implique menor=20 onerosidade =E0 Administra=E7=E3o P=FAblica. Por oportuno, = registre-se que, com=20 esse entendimento, a aplica=E7=E3o de tal princ=EDpio n=E3o fere o = preceito ao=20 qual est=E1 vinculado: o princ=EDpio da legalidade.

Neste sentido, Jorge Ulisses Jacoby, ao comentar a Decis=E3o = n=BA 6.431/96=20 do Tribunal de Contas do Distrito Federal na qual =93diante da = possibilidade=20 de duplo enquadramento, considerou incorreta a fundamenta=E7=E3o = das notas de=20 determinadas notas de empenho tendo em vista enquadrar-se no art. = 25, I, e=20 n=E3o 24, II, da Lei n. 8.666/93, relevando a falha, porque as = despesas s=E3o=20 inexig=EDveis de licita=E7=E3o=94, assevera que:

=93a melhor interpreta=E7=E3o parece ser, no entanto, o = enquadramento no=20 dispositivo que represente maior vantagem para Administra=E7=E3o = P=FAblica, no=20 caso, o inc. II do art. 24, porque se poupa o custo da = publica=E7=E3o. No=20 =E2mbito do Distrito Federal a decis=E3o est=E1 correta porque =E0 = =E9poca a=20 publica=E7=E3o n=E3o era cobrada.=94(7)

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(7) Vade-m=E9cum de Licita=E7=F5es e Contratos, 2=AA ed., = pp.409 e 410.

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Da conclus=E3o

Ante o exposto, pelos fatos e fundamentos revelados neste = parecer,=20 conclui-se que:

A orienta=E7=E3o contida no Secoi Comunica n. 06/2005 est=E1 de = acordo com a=20 legisla=E7=E3o vigente.

Em rela=E7=E3o ao pedido de extens=E3o dos limites definidos = nos incisos I e=20 II do art. 24 da Lei n. 8.666/1993 para os casos previstos no art. = 26 da=20 citada Lei, data venia, por aus=EAncia de fundamento legal, = entende-se=20 improcedente.

No tocante =E0 viabilidade de enquadramento das aquisi=E7=F5es = caracterizadas=20 por dispensa ou inexigibilidade de licita=E7=E3o (arts. 24, = incisos III e=20 seguintes, e 25) em que ocorra tamb=E9m a possibilidade de = fundamenta=E7=E3o nos=20 incisos I e II do art. 24 da citada Lei, propugna-se sua = proced=EAncia, por=20 estar em conson=E2ncia com a Lei de Licita=E7=F5es e Contratos e = com os=20 princ=EDpios da legalidade, da razoabilidade e da = economicidade.

Restitu=EDmos os autos ao Presidente desta Corte de Contas, = destacando a=20 delibera=E7=E3o constante da Manifesta=E7=E3o da Comiss=E3o de = Coordena=E7=E3o Geral=20 (fl. 06) de que a quest=E3o seja submetida ao Ministro-Relator das = contas do=20 TCU.=94.

=C9 o relat=F3rio.

Voto do = Ministro=20 Relator

Esclare=E7o que estou submetendo o presente processo ao = Plen=E1rio desta=20 Corte, com fundamento no art. 17, =A7 1=BA, do Regimento Interno, = haja vista a=20 relev=E2ncia do assunto e considerando que o entendimento acolhido = pode=20 repercutir nos processos internos da administra=E7=E3o, bem como = nos relativos=20 ao controle externo.

2. Cuida-se de Representa=E7=E3o da Secretaria de Material, = Patrim=F4nio e=20 Comunica=E7=E3o Administrativa do TCU- SEMAT, contestando = orienta=E7=E3o da=20 Secretaria de Controle Interno do TCU - SECOI, Secoi Comunica n=BA = 6/2005,=20 no sentido de que =93a efic=E1cia dos atos de dispensa ou = inexigibilidade de=20 licita=E7=E3o a que se refere o art. 26 da Lei n=BA 8.666/93 (art. = 24, incisos=20 III a XXIV e art. 25 da Lei n. 8.666/93), independentemente do = valor do=20 objeto, est=E1 condicionada a sua publica=E7=E3o na Imprensa = oficial=94.

3. Em suma, verifica-se que a controv=E9rsia reside na = obrigatoriedade ou=20 n=E3o da aplica=E7=E3o do disposto no art. 26 da Lei n=BA 8.666/93 = =E0s despesas=20 realizadas via contrata=E7=E3o direta, fundamentadas no art. 24, = incisos III e=20 seguintes, e no art. 25 da referida Lei, quando o valor da despesa = n=E3o=20 ultrapassar os limites impostos pelo art. 24, incisos I ou II.

4. Quanto ao m=E9rito da quest=E3o, observo que o art. 24, = incisos I e II,=20 da Lei n=BA 8.666/93 faculta dispensar licita=E7=E3o quando o = valor do objeto a=20 ser contratado for igual ou menor que 10% dos limites = estabelecidos no=20 art. 23, al=EDnea =93a=94 dos incisos I e II, da Lei em comento, = sen=E3o=20 vejamos:

=93Art. 24. =C9 dispens=E1vel a licita=E7=E3o:

5. Da leitura do art. 26 da Lei n=BA 8.666/93, depreende-se que = o=20 regulamento de licita=E7=F5es e contratos admitiu a ado=E7=E3o de = procedimento=20 simplificado para as dispensas ocorridas com base nos incisos I e = II do=20 art. 24, haja vista t=EA-los exclu=EDdo do respectivo dispositivo, = verbis:

=93Art. 26. As dispensas previstas nos =A7=A7 2o e 4o do art. = 17 e nos=20 incisos III a XXIV do art. 24, as situa=E7=F5es de inexigibilidade = referidas=20 no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento = previsto no=20 final do par=E1grafo =FAnico do art. 8o, dever=E3o ser comunicados = dentro de=20 tr=EAs dias a autoridade superior, para ratifica=E7=E3o e = publica=E7=E3o na imprensa=20 oficial, no prazo de cinco dias, como condi=E7=E3o para efic=E1cia = dos=20 atos.=94.

6. Observa-se, assim, que a mens legislatoris pretendeu = simplificar os=20 procedimentos a serem adotados para a contrata=E7=E3o de valores = abaixo de R$=20 8.000,00, por entender que o montante n=E3o =E9 relevante o = suficiente para=20 justificar o esvaimento de parcela significativa de recursos, com = vistas a=20 exercer mecanismos de controle.

7. Nesse contexto, ao fazermos uma an=E1lise sist=EAmica da Lei = de=20 Licita=E7=F5es e Contratos, podemos perceber claramente que a = complexidade dos=20 mecanismos de controle se eleva na propor=E7=E3o em que se avoluma = o montante=20 de recursos envolvidos na contrata=E7=E3o. Com efeito, o valor = determina a=20 relev=E2ncia da contrata=E7=E3o e, por assim dizer, o n=EDvel de = exig=EAncia m=EDnima=20 para que ela se efetive dentro do arco da legalidade.

8. Assim sendo, os procedimentos da dispensa prevista no art. = 24,=20 incisos I e II, da Lei de Licita=E7=F5es, s=E3o mais simplificados = que os do=20 convite, os deste mais que os da tomada de pre=E7os e os desta = =FAltima tamb=E9m=20 s=E3o menos complexos que os da concorr=EAncia, tudo isso em = raz=E3o dos valores=20 envolvidos. Em face disso, a contrata=E7=E3o por dispensa, com = fundamento no=20 art. 24, incisos I e II, n=E3o exige a publica=E7=E3o e a = contrata=E7=E3o na forma=20 prevista para as demais modalidades, requerendo apenas a = afixa=E7=E3o do=20 instrumento convocat=F3rio em local pr=F3prio.

9. Desse modo, comungo com o entendimento explicitado no = parecer da=20 Conjur, no sentido de que, havendo possibilidade de duplo = enquadramento,=20 relativamente =E0s hip=F3teses de dispensa ou inexigibilidade que = n=E3o=20 ultrapassem os limites fixados nos incisos I e II do art. 24 da = Lei n=BA=20 8.666/93, o administrador est=E1 autorizado a adotar o fundamento = legal que=20 implique menor custo para a Administra=E7=E3o P=FAblica, em = observ=E2ncia ao=20 princ=EDpio da economicidade.

10. Contr=E1rio senso, n=E3o posso concordar com a = argumenta=E7=E3o da Conjur,=20 no sentido de que a Representa=E7=E3o da Semat cria hip=F3tese com = base em=20 interpreta=E7=E3o sist=EAmica sem amparo legal, para concluir que = a contrata=E7=E3o=20 por inexigibilidade abaixo dos limites consignados no art. 24, = incisos I e=20 II, da Lei de Licita=E7=F5es deve ser obrigatoriamente = publicada.

11. Conforme mencionei anteriormente, a interpreta=E7=E3o = sist=EAmica da Lei=20 n=BA 8.666/93 permite concluir que o valor determina a = relev=E2ncia da=20 contrata=E7=E3o e, por conseguinte, o n=EDvel de exig=EAncia = m=EDnima para que a=20 contrata=E7=E3o se efetive dentro do arco da legalidade.

12. Desse modo, n=E3o se afigura razo=E1vel a lei facultar a = dispensa de=20 licita=E7=E3o para todas as contrata=E7=F5es abaixo de R$ = 8.000,00, mas exigir=20 procedimentos mais rigorosos se a fundamenta=E7=E3o for = alicer=E7ada em=20 inexigibilidade de licita=E7=E3o.

13. A interpreta=E7=E3o sist=EAmica =E9 o reflexo da unicidade = da ordem=20 jur=EDdica, o que revela no caso vertente a inten=E7=E3o do = legislador em=20 simplificar os procedimentos considerados menos relevantes em = termos de=20 valor.

14. Diante disso, se o suporte f=E1tico =E9 id=EAntico e a lei = faculta o=20 enquadramento como dispensa de licita=E7=E3o, n=E3o h=E1 raz=E3o = para exigir=20 publica=E7=E3o quando a contrata=E7=E3o abaixo de R$ 8.000,00 for = alicer=E7ada na=20 inexigibilidade. A interpreta=E7=E3o restritiva adotada no = comunicado da=20 Secretaria de Controle Interno se sustentaria apenas se restasse=20 demonstrada a utilidade/necessidade em raz=E3o de alguma = peculiaridade que a=20 justificasse.

15. Entretanto, n=E3o verifiquei nenhum =F3bice =E0 = aplica=E7=E3o da=20 interpreta=E7=E3o sist=EAmica sugerida na Representa=E7=E3o da = Semat, pois todas as=20 restri=E7=F5es legais impostas =E0 dispensa tamb=E9m o seriam =E0=20 inexigibilidade.

16. Veja-se, pois, que at=E9 mesmo na hip=F3tese de determinado = gestor=20 fracionar uma inexigibilidade em duas dispensas para fugir da = necessidade=20 de publica=E7=E3o ou mesmo em duas contrata=E7=F5es por = inexigibilidade, as duas=20 situa=E7=F5es estariam em p=E9 de igualdade em termos de = infra=E7=E3o legal.

17. Assim sendo, apesar de a aus=EAncia de publica=E7=E3o = dificultar a=20 identifica=E7=E3o do fracionamento, no caso de dispensa, uma vez = detectado=20 estar=E1 sempre sujeito =E0s reprimendas legais. De outro modo, se = o=20 procedimento adotado for a realiza=E7=E3o de duas contrata=E7=F5es = por=20 inexigibilidade, uma vez identificado que o objetivo do = fracionamento fora=20 burlar os procedimentos exig=EDveis para as contrata=E7=F5es que = n=E3o se=20 enquadrarem no art. 24, incisos I e II, da Lei n=BA 8.666/93, = tamb=E9m estar=E1=20 sujeito =E0s comina=E7=F5es legais, podendo, inclusive, ensejar a = anula=E7=E3o do=20 processo.

18. Diante disso, n=E3o vejo utilidade em exigir procedimento = mais=20 rigoroso para a inexigibilidade de licita=E7=E3o e as dispensas = que se=20 enquadrem nos limites de valores definidos no art. 24, incisos I e = II, da=20 Lei n=BA 8.666/93, motivo pelo qual a express=E3o restritiva,=20 =93independentemente do valor do objeto=94, constante do Secoi = Comunica n=BA=20 6/2005 deve ser expurgada, haja vista que carece de amparo = legal.

Ante o exposto e, n=E3o obstante divergir parcialmente dos = fundamentos=20 expendidos pela Conjur, estou convencido de que a quest=E3o pode = ser=20 suficientemente equacionada com o reconhecimento da possibilidade = de que=20 as aquisi=E7=F5es caracterizadas por dispensa ou inexigibilidade = de licita=E7=E3o,=20 previstas nos arts. 24, incisos III e seguintes, e 25, da Lei = 8.666/93,=20 possam ser fundamentadas em dispensa de licita=E7=E3o, = alicer=E7ada no art. 24,=20 incisos I e II, da referida Lei, quando os valores se enquadrarem = nos=20 limites estabelecidos neste dispositivo.

TCU, Sala das Sess=F5es Ministro Luciano Brand=E3o Alves de = Souza, em 02 de=20 agosto de 2006.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator

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